Dịch Vụ Sự Nghiệp Công Là Gì

Ngành công nghiệp dịch vụ là một lĩnh vực kinh tế mà các doanh nghiệp cung cấp các dịch vụ chuyên nghiệp và không sản xuất hàng hóa vật chất. Các dịch vụ trong ngành này có thể bao gồm tư vấn, giáo dục, y tế, vận chuyển, du lịch, ngân hàng, bảo hiểm, marketing, công nghệ thông tin, nghiên cứu, và nhiều lĩnh vực khác.

Mô hình “Khu vực tư cung ứng tài chính và khu vực tư tổ chức cung HH-DVC”:

Mô hình này là hình thức cung ứng trong đó Nhà nước dành phần lớn (nếu không muốn nói là “hầu hết”) việc cung ứng HH-DVC cho khu vực tư trực tiếp sản xuất và cho xã hội. Các doanh nghiệp thuộc thành phần kinh tế tư nhân được phát triển mạnh mẽ, ngay cả trong lĩnh vực “công”. Mô hình này được triển khai ở nhiều nước, điển hình như ở Mỹ, số lượng DNNN rất hạn chế và nếu có, chỉ chủ yếu tập trung trong lĩnh vực sản xuất, cung ứng HH-DVC. “Một trong những điểm khác nhau chủ yếu giữa Mỹ và nhiều nước Tây Âu là Chính phủ có vai trò hạn chế với danh nghĩa là người sản xuất HH-DVC”[1]. Thế nhưng, Chính phủ Mỹ lại có tác động lớn đối với các quyết định sản xuất và cung cấp các HH-DVC thông qua sự điều tiết bằng thuế, đơn đặt hàng hoặc trợ giá để có thể làm thay đổi hành vi của các doanh nghiệp tư nhân (DNTN). Việc hạch toán kinh tế đối với các HH-DVC do các DNNN sản xuất và cung cấp không phải dựa trên sự điều tiết của giá cả thị trường. Do không có giá thị trường để đánh giá những mặt hàng này, HH-DVC phải được đánh giá theo chi phí đầu vào làm ra chúng. Ở Mỹ, các DNNN chủ yếu là các doanh nghiệp công ích, hoạt động không nhằm mục tiêu lợi nhuận. Số lượng các doanh nghiệp loại này không nhiều, nên các công ty tư nhân đảm nhận cung ứng phần lớn các HH-DVC cho xã hội. Ngoài các công cụ điều tiết vĩ mô để điều chỉnh hành vi của các DNTN sản xuất và cung ứng HH-DVC như thuế, đơn đặt hàng, trợ giá…, Chính phủ Mỹ còn có chính sách mua HH-DVC của các hãng tư nhân để đáp ứng nhu cầu cho xã hội.

Vai trò của Nhà nước trên lĩnh vực dịch vụ công:

Theo chủ trương của Đảng và Nhà nước được thể hiện trong các văn bản chính thức, trên lĩnh vực dịch vụ công, Nhà nước ta giữ ba vai trò quan trọng:

– Quản lý nhà nước đối với các dịch vụ công;

– Trực tiếp cung cấp các dịch vụ công đáp ứng nhu cầu thiết yếu của xã hội;

– Hỗ trợ, khuyến khích, tạo điều kiện thuận lợi để các tổ chức phi chính phủ, các hình thức tự quản của cộng đồng thực hiện cung cấp dịch vụ công (vai trò này vượt ra khỏi phạm vi quản lý nhà nước thuần tuý). Ở tất cả các nước có nền kinh tế thị trường phát triển, Nhà nước đều giữ các vai trò nói trên.

Tuy nhiên, nội dung và cách thức thực hiện các vai trò đó rất khác nhau phù hợp với trình độ phát triển và điều kiện hoàn cảnh của mỗi nước. Việc xác định những nội dung cụ thể về vai trò của Nhà nước ta trong cung cấp dịch vụ công có những khó khăn và phức tạp đòi hỏi phải có những bước đi thích hợp, không thể đơn giản áp dụng kinh nghiệm của các nước phát triển. Chúng ta đang phải đối mặt với một số vấn đề sau đây khi định hình vai trò thực sự của Nhà nước trong lĩnh vực dịch vụ công:

– Đặc điểm lớn nhất trong đổi mới việc cung cấp dịch vụ công ở nước ta là chuyển từ mô hình Nhà nước ư chủ thể duy nhất có quyền và có trách nhiệm đáp ứng mọi nhu cầu về dịch vụ công của xã hội sang mô hình Nhà nước cùng phối hợp với khu vực tư nhân để thực hiện vai trò này dưới sự chi phối mạnh mẽ của cơ chế thị trường. Sự chuyển đổi này làm thay đổi tận gốc nhiều quan điểm và giá trị trong cung cấp dịch vụ công, mặc dù Nhà nước vẫn là người duy nhất chịu trách nhiệm trước xã hội về vấn đề này để bảo đảm một trong những giá trị truyền thống cao nhất trong dịch vụ công là sự công bằng, không chỉ đơn giản công bằng về mặt cơ hội; và hơn nữa là bảo đảm cho xã hội phát triển bền vững.

– Chỉ có thể thúc đẩy được sự phát triển của khu vực dịch vụ công khi tách bạch, phân biệt nó với hoạt động của các cơ quan công quyền, tạo cho các đơn vị dịch vụ công một khuôn khổ thể chế phù hợp trong điều kiện phát triển nền kinh tế thị trường. Đây là việc không đơn giản và không thể làm ngay được “một sớm một chiều”, khi cơ chế cũ, nhất là cơ chế tài chính, vẫn níu chặt lấy các đơn vị dịch vụ công của Nhà nước. Trong điều kiện này, việc cung cấp dịch vụ công của Nhà nước vẫn bị chi phối mạnh bởi các nguyên tắc hành chính mang đậm tính ban phát, quan liêu, hách dịch của đội ngũ công chức với nhiều biểu hiện tiêu cực. Một khu vực dịch vụ công với những chuẩn mực, nguyên tắc trong đó đề cao các giá trị công bằng, bình đẳng, phục vụ, phản ánh được tính đa dạng các nhu cầu của xã hội, tôn trọng những khác biệt của con người… vẫn đang còn ở phía trước.

Nguồn lực vật chất để Nhà nước trực tiếp cung cấp các dịch vụ công rất hạn hẹp, trong khi nhu cầu của xã hội không ngừng tăng lên. Chúng ta chỉ có thể huy động chưa đến 20% GDP cho ngân sách nhà nước. Trong giai đoạn đầu của việc hình thành một khu vực dịch vụ công phù hợp với cơ chế thị trường như ở nước ta, theo chúng tôi, trọng tâm ưu tiên để định hình vai trò của Nhà nước đối với dịch vụ công, trước hết là hình thành một khuôn khổ thể chế đồng bộ để quản lý, điều tiết về mặt nhà nước các hoạt động cung cấp dịch vụ công bảo đảm được các nguyên tắc công bằng, bình đẳng để thúc đẩy phát triển nhanh, bền vững. Trước hết là hình thành các cơ chế tổ chức và hoạt động cho các loại hình dịch vụ công quan trọng nhất. Nhà nước phải có trách nhiệm dành cho chúng những ưu tiên tối đa các nguồn lực như y tế, giáo dục, cơ sở hạ tầng, xoá đói, giảm nghèo… nhằm tạo động lực phát huy hết năng lực của các đơn vị này, đáp ứng nhu cầu của xã hội, trên cơ sở đó thúc đẩy mạnh mẽ quá trình xã hội hoá các loại dịch vụ công này.

Mô hình “Nhà nước và khu vực tư nhân cùng liên kết cung ứng tài chính và cung ứng HH-DVC”:

Theo mô hình này, cả Nhà nước và tư nhân đều có thể liên kết, hợp tác sản xuất, cung ứng HH-DVC cho xã hội. Cùng với sự khuyến khích khu vực tư đầu tư vào các lĩnh vực của nền kinh tế, Nhà nước cũng muốn có một số doanh nghiệp của mình như là một công cụ điều tiết trực tiếp việc sản xuất, cung ứng một số HH-DVC quan trọng mà Nhà nước thấy cần thiết. Mô hình này được tiến hành phổ biến ở New Zealand, Singapore… Trong nền kinh tế này thường xuất hiện các hình thức cung ứng chủ yếu sau:

Một là, hình thức “Nhà nước cung ứng tài chính và khu vực tư nhân tổ chức cung ứng HH-DVC”. Đây là hình thức được nhiều người gọi là mô hình hợp đồng giữa Nhà nước và các tổ chức tư nhân trong việc cung ứng HH-DVC do Nhà nước tài trợ. Toàn bộ kinh phí đảm bảo phục vụ cho cung ứng đều được Nhà nước đảm nhận chi trả. Điều khác biệt ở đây là chủ thể trực tiếp tổ chức cung ứng cho xã hội không phải là DNNN mà là doanh nghiệp thuộc khu vực tư. Chi phí của Nhà nước vừa đảm bảo cho việc hoàn thành sản phẩm HH-DVC, đồng thời đảm bảo cho doanh nghiệp có lãi để bù đắp và phát triển hoạt động cung ứng. Ví dụ, để làm một con đường theo nhu cầu xã hội và chủ trương của Nhà nước, Nhà nước có thể kêu gọi các DNTN, tổ chức đấu thầu, đặt hàng và doanh nghiệp trúng thầu sẽ nhận kinh phí từ ngân sách nhà nước và tiến hành xây dựng con đường đó.

Hình thức này đặc biệt phát triển, phù hợp với các quốc gia có chủ trương phân định rõ ràng về chức năng của Nhà nước và chức năng của xã hội trong cung ứng HH-DVC. Nhà nước không ôm đồm, đặc biệt trong xã hội đã có những doanh nghiệp thuộc khu vực tư có đủ năng lực đảm bảo tiến độ và chất lượng hoàn thành xây dựng con đường nói trên.

Hai là, hình thức “Khu vực tư nhân cung ứng tài chính và Nhà nước cung ứng HH-DVC”. Đây là hình thức được áp dụng để cung ứng những loại HH-DVC thường gắn liền với đời sống dân sinh mà DNNN có thể được nhân dân (người trực tiếp thụ hưởng) chọn (thông qua đấu thầu, đặt hàng…) trực tiếp đứng ra tổ chức cung ứng. Điều đáng chú ý là tài chính phục vụ cho việc tổ chức xây dựng cung ứng do người dân đảm nhiệm chi trả cho doanh nghiệp. Trên cơ sở số tài chính đó, doanh nghiệp sẽ tổ chức cung ứng. Hình thức này thường được vận dụng ở những địa bàn người thụ hưởng có mức sống thuận lợi, khá đồng đều và lĩnh vực hoạt động phù hợp. Ví dụ như ở một số địa bàn dân cư, người dân có thể bàn bạc, thoả thuận cùng thống nhất góp tài chính và kêu gọi một doanh nghiệp thuộc sở hữu nhà nước (DNNN) mà người dân tin tưởng đặt hàng hoặc tổ chức đấu thầu làm các con đường trong khu dân cư.

Ba là, hình thức “Nhà nước và khu vực tư nhân cùng đầu tư (góp) vốn cùng cung ứng HH-DVC”. Đây là hình thức cung ứng HH-DVC dựa trên nguyên tắc bình đẳng giữa các nhà đầu tư, trong đó có Nhà nước. Trong mối quan hệ này, Nhà nước đóng vai trò là một nhà đầu tư, thành viên hay cổ đông công ty. Các thành viên (cổ đông…) này cùng góp vốn, cùng hưởng lợi và chịu trách nhiệm về hoạt động của tổ chức, doanh nghiệp mà mình tham gia.

Với tính chất là Nhà nước và khu vực tư nhân cùng đầu tư (góp) vốn cung ứng HH-DVC, thông thường, hệ quả của hình thức này là sự ra đời các hình thức hợp tác, liên kết kinh doanh giữa Nhà nước với các tổ chức thuộc khu vực tư nhân hoặc sự ra đời các công ty hoạt động trong lĩnh vực công mà trong đó, Nhà nước và các nhà đầu tư thuộc khu vực tư nhân là những cổ đông hoặc thành viên công ty… Hình thức này được thực hiện rộng rãi, khá thành công trên một số ngành, lĩnh vực của các quốc gia như: dịch vụ hàng không, điện thoại, vận tải biển, tài chính – ngân hàng… trong giai đoạn 1988 – 1994 ở New Zealand; dịch vụ y tế vào những năm 80 của thế kỷ XX ở Singapore…

Cung ứng HH-DVC có đặc trưng rất cơ bản là khả năng tìm kiếm lợi nhuận rất khó khăn, nếu như không muốn nói là không có lợi nhuận, bởi những hoạt động này luôn có sự quản lý tương đối chặt chẽ của Nhà nước với tính chất là phục vụ, đảm bảo duy trì sự phát triển bình thường và ổn định của đời sống xã hội. Mục đích tối thượng, chủ yếu của nó là đảm bảo mức độ sinh hoạt tối thiểu cho cộng đồng xã hội, bảo vệ sự tồn vong của quốc gia, do vậy, mục tiêu thu lợi trong cung ứng dường như không đặt ra hoặc có đặt ra thì chỉ ở mức độ thấp, thứ yếu. Trong khi đó, bản chất và mục tiêu chủ yếu của doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khi được thành lập là tìm kiếm lợi nhuận. Vĩ lẽ đó, doanh nghiệp của hầu hết các quốc gia, đặc biệt là của khu vực tư, thường không quan tâm đến các lĩnh vực hoạt động thuộc khu vực công mà sản phẩm làm ra cung ứng cho xã hội là HH-DVC kể cả/mặc dù pháp luật của quốc gia đó vẫn thừa nhận, cho phép hay khuyến khích các doanh nghiệp thuộc khu vực tư có quyền đầu tư, cung ứng. Hầu hết các hoạt động cung ứng HH-DVC của các nước luôn thiếu sự đầu tư của các doanh nghiệp thuộc khu vực tư, vì lý do khu vực này không thể làm hay không dám làm vì không có đủ vốn hoặc không có lợi nhuận hay lợi nhuận thấp. Vì lý do đó, Nhà nước với tư cách là một là tổ chức đặc biệt của quyền lực công – có đủ tư cách đại diện cho một quốc gia, đủ tài chính và trách nhiệm thực hiện chức năng, vai trò xã hội của mình – phải đứng ra cáng đáng, thực hiện vai trò, sứ mệnh để xã hội phát triển an toàn, bình thường, tích cực, lành mạnh bằng cách thực hiện cung ứng HH-DVC thay thế các doanh nghiệp thuần tuý khác.

Mô hình “lấp chỗ trống” được hình thành, phát triển và đề cập đến nhiều, đặc biệt ở các nước phát triển nền kinh tế thị trường xã hội như Đức, Pháp, Thuỵ Điển… Ở các quốc gia này, DNNN có mặt chủ yếu để “lấp chỗ trống” trong sản xuất, cung ứng HH-DVC mà các DNTN không làm vì các lý do trên.

*Các văn bản pháp luật có liên quan đến bài viết:

– Nghị định 32/2019/NĐ-CP ngày 10 tháng 04 năm 2019 của Chính phủ quy định giao nhiệm vụ, đặt hàng hoặc đấu thầu cung cấp sản phẩm, dịch vụ công sử dụng ngân sách nhà nước từ nguồn kinh phí chi thường xuyên.